中國紀(jì)檢監(jiān)察雜志

《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱《條例》）第一百三十條、第一百三十一條、第一百四十九條等條款對在履職盡責(zé)、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展中不擔(dān)當(dāng)不作為等形式主義、官僚主義行為作出處分規(guī)定，對糾正和防范違反中央八項規(guī)定精神行為起到了有力的保障作用。實踐中，應(yīng)注意從以下幾個方面進(jìn)行認(rèn)定處理。

根據(jù)行為本質(zhì)分析違紀(jì)類型?！稐l例》關(guān)于不擔(dān)當(dāng)、不作為行為，在政治紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律中都有規(guī)定。執(zhí)紀(jì)實踐中，對履職盡責(zé)、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展中不擔(dān)當(dāng)、不作為問題的界定容易出現(xiàn)泛化。我們認(rèn)為，此類違紀(jì)行為針對的是因工作態(tài)度不認(rèn)真、工作方式不當(dāng)、工作落實不到位等產(chǎn)生不良影響或后果的履職行為，側(cè)重的是違反工作紀(jì)律，應(yīng)注意與政治紀(jì)律、群眾紀(jì)律中的形式主義、官僚主義行為相區(qū)分。違反工作紀(jì)律行為侵犯的客體是工作秩序及所保障的公共利益和財產(chǎn)，而違反政治紀(jì)律行為侵犯的客體是維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)等方面的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，違反群眾紀(jì)律行為侵犯的客體是群眾利益以及黨群干群關(guān)系。如，《條例》第一百三十一條工作中不敢斗爭、不愿擔(dān)當(dāng)，這種不擔(dān)當(dāng)不作為是基于對重大矛盾沖突和危機困難的畏懼，表現(xiàn)為臨陣退縮，行為本質(zhì)是缺少擔(dān)當(dāng)意識和斗爭精神，屬于違反工作紀(jì)律。比如，某縣民營企業(yè)長期非法采礦導(dǎo)致所在村山體垮塌、通信中斷、道路毀損，大量群眾受災(zāi)。該縣縣長因擔(dān)心自身安全問題，不敢到一線指揮協(xié)調(diào)搶險救援工作，導(dǎo)致救援方案遲遲無法執(zhí)行，造成救援被動，大量受災(zāi)群眾無法及時得到安置，其行為就屬于該條規(guī)定的情形。而《條例》第五十六條貫徹黨中央決策部署只表態(tài)不落實，雖然也有不擔(dān)當(dāng)不作為的行為，但其行為本質(zhì)是未做到“兩個維護”、對黨不忠誠，屬于違反政治紀(jì)律。如，某縣縣長在該縣重要生態(tài)功能區(qū)內(nèi)非法采礦專項整治期間，熱衷表態(tài)造勢，在公開場合多次強調(diào)要認(rèn)真貫徹落實黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署，實際未開展實質(zhì)性安排部署，導(dǎo)致生態(tài)功能區(qū)環(huán)境持續(xù)被破壞，則屬于違反政治紀(jì)律?！稐l例》第一百二十六條對符合政策的群眾訴求消極應(yīng)付、推諉扯皮，也有不擔(dān)當(dāng)不作為的表現(xiàn)，但其行為本質(zhì)是未踐行全心全意為人民服務(wù)的宗旨、漠視群眾利益，屬于違反群眾紀(jì)律。如，某縣縣長對群眾多次向縣長信箱反映的采礦企業(yè)未按規(guī)定處理排放污水、居民飲水安全受到嚴(yán)重威脅的問題，置若罔聞，對下屬的多次提醒置之不理，也未安排相關(guān)部門處理，導(dǎo)致群眾身體健康受到損害，其行為本質(zhì)是對群眾利益的漠不關(guān)心，應(yīng)為違反群眾紀(jì)律的行為。

根據(jù)行為特征確定具體條款。有觀點認(rèn)為，在履職盡責(zé)、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展中不擔(dān)當(dāng)、不作為行為對應(yīng)的是工作紀(jì)律第一百四十九條兜底條款。我們認(rèn)為，在履職盡責(zé)、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展中不擔(dān)當(dāng)、不作為行為涵蓋工作紀(jì)律中多項條款，應(yīng)根據(jù)行為特征進(jìn)行分類，按照特殊條款優(yōu)于一般條款的原則，適用行為對應(yīng)的具體條款，沒有對應(yīng)條款的則綜合分析行為特征考慮適用兜底條款。如，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記對本鎮(zhèn)村民反映的種子造假事件未及時采取有效措施，導(dǎo)致發(fā)生群眾聚集性信訪，造成不良影響，應(yīng)適用《條例》第一百三十五條第二款不履行或者不正確履行職責(zé)導(dǎo)致信訪事項發(fā)生的相關(guān)規(guī)定。又如，某市自然資源局局長在劃撥土地使用權(quán)出讓工作中，履行審核把關(guān)職責(zé)“走馬觀花”，未發(fā)現(xiàn)該土地不符合出讓條件，造成嚴(yán)重后果的，因工作紀(jì)律中沒有對應(yīng)的具體條款，應(yīng)適用第一百四十九條兜底條款。

根據(jù)行為人身份劃分具體責(zé)任。在認(rèn)定責(zé)任時，應(yīng)以行為人身份及職責(zé)為依據(jù)，衡量判斷行為人是否構(gòu)成該違紀(jì)行為以及對應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任及責(zé)任大小。如，第一百三十條第二款黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對于到任前已經(jīng)存在且屬于其職責(zé)范圍內(nèi)的問題，消極回避、推卸責(zé)任的，該條違紀(jì)行為的責(zé)任人應(yīng)是具有決策權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部，不具有決策權(quán)的執(zhí)行者不可能成為該違紀(jì)行為主體。有觀點認(rèn)為，除了對決策者追責(zé)，應(yīng)同時對其他執(zhí)行者適用第一百四十九條按照不正確履行職責(zé)追責(zé)。我們認(rèn)為，此時應(yīng)根據(jù)具體情節(jié)來判斷，不可一概而論。如果執(zhí)行者向決策者履行了報告、提醒以及盡可能減少影響和損失等職責(zé)范圍內(nèi)的責(zé)任，不宜再對執(zhí)行者追責(zé)，反之則可以根據(jù)具體情節(jié)和影響考慮追責(zé)。再如，第一百三十九條統(tǒng)計造假行為，應(yīng)按照直接職責(zé)、主管工作、應(yīng)管工作區(qū)分直接責(zé)任者、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者、重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，而統(tǒng)計造假失察行為，一般都是負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，不可能是具體工作人員，若具體工作人員符合統(tǒng)計造假追責(zé)要件，則應(yīng)直接按照統(tǒng)計造假行為追責(zé)。

根據(jù)行為表現(xiàn)和結(jié)果綜合研判評價。有觀點認(rèn)為在履職盡責(zé)、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展中不擔(dān)當(dāng)、不作為行為在主觀上是故意，過失不構(gòu)成此類違紀(jì)行為。我們認(rèn)為，主觀方面上既可能是故意，也可能是過失。區(qū)分行為人主觀上的故意和過失，應(yīng)以其對行為及結(jié)果持有的主觀態(tài)度綜合考慮。如，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部未按照每日檢查護林防火工作要求履行護林防火職責(zé)，后山林失火造成嚴(yán)重?fù)p失。在此行為中，行為人對自己未每日檢查山林的行為是明知的故意，行為人自信地認(rèn)為當(dāng)日不會發(fā)生火災(zāi)，未履行護林防火職責(zé)，對造成山林失火的嚴(yán)重后果是過失，綜合考慮行為人對造成后果的主觀態(tài)度，應(yīng)認(rèn)定其主觀上是過于自信的過失，屬于違反工作紀(jì)律行為。

根據(jù)結(jié)果影響依規(guī)依紀(jì)依法處理。對在履職盡責(zé)、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展中不擔(dān)當(dāng)、不作為行為追責(zé)，應(yīng)以造成一定的影響或后果為前提。對影響和后果的研判，應(yīng)結(jié)合本地區(qū)、本行業(yè)、本領(lǐng)域?qū)嶋H和同類案件情況進(jìn)行綜合考慮，注意把握政策策略，正確運用“四種形態(tài)”，落實“三個區(qū)分開來”，以實現(xiàn)政治效果、紀(jì)法效果、社會效果有機統(tǒng)一。如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)報送退耕還林補貼的工作人員，對工作懈怠、疏忽大意，將本鎮(zhèn)某村400余農(nóng)戶應(yīng)領(lǐng)取的100余萬元退耕還林補貼忘記上報，導(dǎo)致該村農(nóng)戶延遲2個月領(lǐng)取退耕還林補貼，產(chǎn)生嚴(yán)重不良影響，對該行為應(yīng)認(rèn)定為不正確履行職責(zé)，給予黨紀(jì)處分。又如，某副縣長任職接管工作時，對某未完工的房地產(chǎn)工程沒有實地察看，僅依據(jù)驗收證明就進(jìn)行工程審計決算，違反合同提前支付工程款，考慮到該副縣長主觀上是為了盡快解決企業(yè)無力支付農(nóng)民工工資問題，對其任職前該工程未竣工就出具驗收證明的情況不知情，事后也積極采取措施糾正，未造成不良影響，最終給予其批評教育處理。